中国技术监督情报协会 中国法学会食品安全法治研究中心
北京大学法治与发展研究院 中国法学会消费者权益保护法研究会
2015年2月28日
《食品安全法》实施五年即行修订，充分体现了全国人大、国务院对民生问题的高度重视和依法治理的决心。特别是全国人大在审议中两次将审议稿向全社会征求意见，充分体现了民主立法、公开透明的原则。为进一步提高立法质量，保障食品安全，特提出以下建议供参考：
一、关于风险监测、风险评估与抽样检验制度
《食品安全法》修订稿第13条、第16条、第80条分别设立了对食品的风险监测、风险评估和抽样检验等三项制度，其目的是运用检验手段加严监管。但这种设计的必要性、合理性和经济性有缺陷。例如检验一种月饼，一块月饼检三次或三块月饼一家检的现象有点乱，成本高，效果差，财政、消费者、企业负担都会加重。要害在于体制问题。风险监测制度的执行主体是卫生部门会同食品药品监管、质监等部门。风险评估制度是由卫生部门负责组织实施。抽样检验制度是由食品药品监管部门组织实施。农业部门负责对食用农产品的风险监测等工作。这三套制度并行，多家主体重复交叉的“九龙治水乱象”问题并未解决。
建议由有关部门认真梳理相关职能，明确分工，把不必要的重复制度合并，减少交叉浪费，提高效率。尤其要考虑在部门分别治理无法彻底改变的格局下，加强“龙头”的协调和组织功能。
二、关于食用农产品
用《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别调整食品和食用农产品，是我国法律体系不协调、不完善的突出表现，也存在巨大的食品安全隐患。
首先，概念上混乱：《食品安全法》在附则中有明确的食品定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料。但在总则中为了两法衔接又给出一个食用农产品的概念。二者的内涵、外延是什么关系?如果二者并列，则应当给出本质区别;如果二者包含，则不必重复，引起混乱。如二者有部分重合，则更需要清晰界定。而在《农产品质量安全法》中，对食用农产品没有定义，因此，用《农产品质量安全法》来监管原食品和食品原料，显然是不科学、不严谨的。
其次，制度设计上混乱：在《农产品质量安全法》中有许多不严谨之处，如用“质量符合保障人的健康、安全的要求”的表述来定义质量安全，用 “获得的植物、动物、微生物及其产品”来涵盖农产品。该法规定的监管主体包括农业主管部门和其他有关部门，但在监管检查、法律责任中，并无其他有关部门。定义农产品的生产者，又使用了农产品生产企业和农民专业合作组织的概念。在监管制度的设计上，《农产品质量安全法》的大部分内容都放在了外部性管理上，如产地、环境、农业投入品、产品包装、标识等，而恰恰对食物本身的安全性、营养性和物理、化学、生物等理化指标，感官指标的监管上，只用标准一词涵盖了事，而我们的标准又是最短缺、最不明确的。
再次，两法衔接上有断裂：修订稿对《食品安全法》和《农产品质量安全法》的衔接只有1-2条原则规定。仔细对照两法，无论是食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容，则根本无法衔接。而当今世界各国对食品安全监管大都是“从田间到餐桌”一个完整的链条。食品源头这一块的前后不衔接，会留下巨大的安全隐患。
建议：废止或同时修改《农产品质量安全法》，将其相关内容纳入《食品安全法》。回顾历史，当年制定《农产品质量安全法》时，很多人就提出它具有过渡性，有了《食品安全法》后，确应将二者统一，否则既浪费了立法资源，又造成断裂。
三、关于食品生产加工小作坊和食品摊贩问题
修订稿第35条对食品生产加工小作坊和食品摊贩作了原则规定，把具体管理办法交由省级人大去立法。这是修订草案的又一大硬伤。
首先，小作坊、摊贩之类的说法不规范，是俗称，不应写进法律。正确的表述应当是小微企业和个体工商户。
《食品安全法》规定：国家对食品生产经营实行许可制度。但小微企业搞不搞许可，许可条件是否都一样?谁来管?怎么管?都没有规范。修订稿把这个大难题推给了地方，这不是科学立法。
其次，《食品安全法》实施到现在，各省对小微企业的立法并不积极，已经成为食品安全监管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源头一块不管，占80%的小作坊不管，再加上多头管理，构成了这部法律的三大缺陷。
建议：用小微企业代替小作坊等不规范的称谓。把对小微企业的管理制度写清、写实、写细，不要再推给地方立法。许多特色食品都是全国流通的，各地五花八门的立法，不利于形成统一的大市场，不利于小微企业做大做强。对小微企业可分类管理，不必像大中企业一样搞许可、审批、检验等。但要保障安全底线，加强引导和监督。
四、关于食品安全标准
食品安全标准体系不完善、标准短缺、标龄长、水平低等问题，一直是保障食品安全的难点和社会关注的焦点。修订草案在这方面仍有不足。其不足是：同标准化法的衔接不顺，食品安全标准化体系不完整，表现为定位、定性、层次关系有矛盾，分工、执行、监督主体有交叉、重复、错位等问题。建议：
第一，从定性的角度完善食品管理的标准化体系，明确食品标准既包括食品的强制性安全标准，也包括非强制性的推荐性标准或选择性标准。对于有毒有害物质的限制、食品添加剂的使用、特定人群的营养成分、食品标签标识、卫生要求、安全方面的质量要求等，应当统一制定强制性食品安全标准。其他工艺标准、设备标准、产品的规格、型号、一般外包装、管理、检验方法等标准应采取非强制的选择性标准。标准是一个体系，类别很多，很难用一种强制性安全标准所代替、所覆盖。单一的强制性标准制度难以支撑食品的质量水平提升和安全保障。
第二，从定位的角度依法明确国家、行业(团体)、地方和企业四级标准的功能。国家负责制定强制性食品安全标准，其他单位和部门都不能制定强制性食品标准。行业(团体)、地方和企业则可以制定选择性、非强制性标准。这样才能从根本上解决标准缺失、标准落后的问题。取消地方性强制标准，防止市场分割，上下不一致。
第三，应明确食品安全标准的制定，要么由标准化行政管理部门统一制定，要么由食品安全监管部门、农业部门制定。
第四，应明确由食品安全的监管部门负责食品标准化整体工作的执行和监督工作，卫生部门应当退出标准执行、监督领域，做好与人身安全健康相关的食品安全风险评估工作。
五、关于社会共治的问题
食品安全实施社会共治不仅是一个民生问题，更是一个社会问题。食品安全是一个公共品，保障食品安全是政府的责任，政府是食品安全监管的主体，在食品安全社会共治中起重要作用。社会共治又是一个复杂的公共治理问题，因此建议：
建立“多元参与，合作共治”机制。这方面可学习借鉴国际上好的理念和做法，比如，突破政府与市场的二元对立或单一主导;强调“参与式治理”、“多中心治理”和“协作式治理”，真正实现政府向市场和社会放权，构建“强政府—大社会”的治理体制。同时，建立形成以社区方式对食品安全进行治理的群防体系。界定相关责任，让每一个人、企业、整个食品消费链条上的供应商等与食品有关的各个部门，都参与到食品安全监管的活动中来。特别是要进一步加强舆论监督，鼓励媒体披露信息，依法监督相关各方的行为，充分体现公开透明客观公正原则，使社会共治法制化、公开化、制度化、有效化。
六、本法与其他法律的衔接、协调问题
《食品安全法》修订稿同其他法律衔接不上、协调不顺的问题比较突出。建议：
一是深入研究本法同《农产品质量安全法》的关系。最理想的状况是两法合一，一个链条全过程保持高度一致性。实在不合并，也要认真研究各自管辖范围、制度一致性、法律责任一致性、标准一致性以及食用农产品的生产、销售、流通与《食品安全法》的衔接问题。
二是深入研究本法同《消费者权益保护法》的关系问题。如本法中138条的“明知”问题，食品标签中“瑕疵”问题;第60条中电商的责任等问题，都与《消费者权益保护法》有严重的冲突，建议修改。
三是深入研究本法同《刑法》中刑事责任的衔接问题。如在第114、115、139条等规定中，有的太原则，有的无规范，对刑事责任的规定不具体，难以操作。
七、《食品安全法》的出台时间应当缓行
提高立法质量是党的十八届四中全会提出的明确要求，而现在的修订稿，无论是体制还是制度，与他法的衔接、具体操作等问题都还存在较大问题。特别是审批过多，事中事后监管的有效手段少;政府监管部门多、内容多，而社会共治内容、手段少;出了问题处罚多、问责多，科学分析、不断改进提高质量水平少;体现控制、干预理念多，预防、防范内容少。为此建议：
对《食品安全法》修订设置一个静议期，静下心来去深入讨论研究透，多开几次研讨论证会，不要急于出台。要把三中、四中全会的精神融进去，再花1年左右时间出台也不算晚。最重要的是立法的质量一定要提高，要管用，要对13亿人天天吃饭真正负责!
签名专家：
清华大学法学院王晨光
北京大学法治与发展研究院刘兆彬
北京大学宪法与行政法研究中心湛中乐
对外经济贸易大学产品质量与安全法制研究中心李俊
中国消费者权益保护法研究会河山
中国医药创新促进会宋瑞霖
北京市岳成律师事务所岳运生
北京市英岛律师事务所马维国
北京市天达共和律师事务所康健
