技术论坛 | 中国疾控系统改革总体战略框架

新型冠状病毒肺炎疫情把医防割裂体现的淋漓尽致。绝大多数医院不愿意配合疾病预防控制部门开展工作，不到万不得已，不会轻易启动不明原因肺炎上报程序，因为一旦上报，后续会有很多“麻烦事”。少数医院遇到不明原因肺炎病例，会启动向辖区CDC和卫生行政部门的人工报告程序，但同时面临着行政部门人为干预报卡的问题。

解决办法：顶层设计“聚集性不明原因传染病全自动预警系统”，充分整合现有的智慧城市、智慧医疗等内容，系统自动收集大数据信息，不再需要人工填报传染病报告卡，系统自动识别并发出预警信息，彻底解决人为干预报卡的问题。一切皆有可能=理念+5G+大数据+人工智能+区块链+领导重视。此系统涉及医疗卫生、农业（动物疫情）、公安（手机等信息定位）、海关、交通等多个部委，技术上不是主要问题，数据都有，难点是领导的重视程度，打破相关部委数据保密、各自为战的局面。系统建成后，严格管控不同级别单位的预警信息接收权限、详细信息的查询权限。系统的建立将为国家生物安全体系中的监测预警体系、信息共享体系、风险评估体系和国家生物安全信息平台提供坚强的技术支撑。

（1）待遇低、留不住人才：

整个疾病预防控制系统，从国家至地方，人才流失非常严重。有能力走的很多人都走了，有的出国了，有的去了国际组织、药品企业、疫苗企业、大学院校、科研院所、医院等，每个新单位的收入都比CDC高。有想法、有能力但没找到好去处的人正在积蓄实力准备走，离开这个伤心的行业。

（2）地位低、没有话语权、现有体系效率低：

钟南山院士指出：“这次暴露的短板——我们CDC的地位太低，只是个技术部门，CDC的特殊地位并没有得到足够重视”[2]。中国CDC直属国家卫生健康委员会，地方各级CDC多数直属当地卫生行政部门。国家、省、市、县区CDC，从上至下共四级，除了业务指导关系外，在人事任命、工资发放等方面基本没有关系，下级如果不认，上级连业务指导都不是，现有的四级CDC体系并不是一个高效的执行体系。政府领导与CDC之间一共有多少个环节？这些中间环节中的人员有几个是在CDC做过传染病防控工作的？外行指挥内行、无效的中间环节多、效率低下、人为干预等严重问题由此而来。

（3）“指挥”与“参谋”的公共卫生错位：

认为卫生行政部门是指挥部，CDC是参谋部，是一种严重的公共卫生错位。CDC与卫生行政部门的关系实际上是责任部门与辅助支持部门的关系。就像医院，临床科室是诊疗的主要责任科室，其他科室都是辅助支持科室。CDC应该有由其专业技术能力决定的解决公共卫生问题的决策、指挥权力，就像医生决策、指挥治疗病人的权力（个体疾病处方权）一样，这不是行政授权，而是其本身工作的专业技术性质决定的。对疾病预防控制来说，真正的决策机关应该是CDC，其公共卫生专家团队有关疾病防控的意见本身就是决策（群体疾病处方权），它不是仅供行政部门决策参考的，而是要行政部门去组织、协调、落实的[3]。

美国CDC是国家行政管理机构，公务员待遇，有行政管理和业务技术指导双重职能，实行准军事化管理[4]。美国CDC主任定期向总统就重大问题直接进行汇报。美国国家生物防御体系具有军民兼顾的特点。欧盟CDC员工年平均收入约10万欧元，达到欧盟中产阶级水平[5]。

方案一：

减少中间环节，各级政府与本级CDC直接对接。CDC的领导班子由政府直接任命。CDC从卫生健康委员会独立出来。按照《公务员法》将CDC纳入公务员体系，设置成技术类行政机构。建立“以政府为统领、CDC为主导、多部门协作”的公共卫生管理体制。

方案二：

国家CDC从国家卫生健康委员会独立出来，可以将原国家卫健委疾病预防控局人员融入到新的国家CDC中，公务员管理，扩编，战略布局到全球，监测全球疫情动态，战略定位：顺应国际国内形势，作为相对独立先进体系，运用自主决策权，主动保护中国的公共卫生利益，作为军队CDC的前线侦察兵，捍卫中国的全球发展战略，成为公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制的核心。

为高效应对传染病疫情，时间因素非常关键，扁平化管理尤为重要，“国务院主管卫生的副总理⇄国家CDC⇄省级及以下CDC”模式将大幅提升疫情整体防控效率。

省级及以下CDC公务员垂直管理。省CDC的领导班子由省政府直接任命。全省疾病预防控制系统的工资由省政府进行统一保障，市CDC领导班子由省CDC进行任命，县区CDC领导班子由市CDC任命。此处不采用全国疾病预防控制系统垂直管理的模式，主要是因为各省的工资差异较大，省内差异相对较小，省级财政统一保障后，各级工资与改革前相比只能提高不得降低，这样才能受到基层的欢迎，同时规避了全国垂直管理造成发达地区人员工资降低的情况。从省级高度重新布局市、县区CDC基础设施建设，确保设备达到需求，同时规避低水平重复建设现象。此策略会大幅提升疾病预防控制系统的省内团队协作效率。

方案三：

在方案一或方案二的基础上，集中有限资源在CDC内部建设一支突发公共卫生事件应急处置特种兵队伍，强化现场流行病学培训、应对生化武器攻击演练，薪酬水平高于普通CDC员工。此策略可有效弥补军队CDC在全国战略布局点位相对较少的问题。

方案四：

在方案三的基础上，将应急处置特种兵队伍从CDC独立出来，隶属国务院直接领导，全国垂直管理，或各省成立同样的机构，省内垂直管理。

方案五：

如果CDC脱离卫生健康委员会不能实现，建议严格把关CDC主任的任命，提高CDC主任的地位，在人事任命环节中重视预防工作。用人方面外行指挥内行，会对业务工作造成重大不良影响。医院有经济效益，CDC则没有，这一特点决定了实际工作中的重治疗轻预防趋势。扭转这一趋势的有效办法是组织考核流程，在分管CDC工作人事任命的考核流程中制度化重预防，从而实现预防与治疗的平衡：各级CDC主任的学历需要是预防医学本科以上，工作履历要有5年以上急性传染病防控经验；CDC主任改为由同级政府直接任命，非卫生健康委员会任命，CDC主任兼任同级卫生健康委员会副主任；有过CDC主任履历的卫生健康委员会副主任优先获得卫生健康委员会主任资格；有过CDC主任履历的卫生健康委员会主任优先获得分管卫生政府副职（副省长、副市长、副县长）资格，写入各级人事任命文件中。这一组织流程确立之后，经过较长时间的过渡，可以将有急性传染病防控经验的CDC优秀人才逐步纳入到各级分管CDC工作的领导岗位上，从而实现制度化的重预防。

期待通过此次疾病预防控制系统改革，全国疾病预防控制体系严格落实总书记提出的战略要求，完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系，从落实《中华人民共和国生物安全法》的高度脱胎换骨，从军队CDC前线侦察兵的角度，深化疾病预防控制体系民兵预备役改革，为中国特色社会主义事业保驾护航。